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要重视从制度上解决矿山企业的
安全生产和环境治理

近年来,矿山企业的生产事故频发、生态环境恶化问题引起了社会各界的广泛关注,更受到了党中央、国务院的高度重视。党的十七大报告明确提出,“坚持安全发展,强化安全生产管理和监督,有效遏制重特大安全事故”,“要完善有利于节约能源资源和保护生态环境的法律和政策,加快形成可持续发展体制机制。” 要切实贯彻科学发展观,落实国务院的有关决定,就必须从根本上解决矿山企业的安全生产和环境治理问题,必须了解、掌握当前的矿山企业安全生产和环境治理形势,深入剖析矿山企业安全生产条件及生态环境日渐恶化的原因,并从制度上研究解决这一问题的办法。

一、当前的矿山企业安全生产和环境治理形势

(一)安全生产事故频发,职工劳动保护欠缺

矿山企业的整个生产过程都伴随着危险,从矿井下的支护系统、通风设备和起降系统,到尾矿石处理、尾矿坝的维护,任何一个环节出现问题,都可能酿成大祸。尽管近年来政府、社会都十分重视安全生产,从2004年起矿山企业安全生产事故呈持续下降的趋势,但是事故总量仍然较大,重特大事故时有发生,安全生产形势依然严峻。据国家安监总局统计,2006年,全国工矿商贸企业发生一次死亡3-9人重大事故548起,死亡2276人,同比增加52起、256人,分别上升10.5%12.7%。矿山企业一旦发生安全生产事故,不仅给企业职工造成财产损失和生命威胁,还会给当地社会经济带来严重后果。如陕西省商洛市镇安县黄金矿业公司于2006430日发生溃坝事故,冲毁民房76间,22人被淹埋,5人获救,17人死亡。直接污染土地243亩,因治理所需河道改道占地190多亩。企业和县政府当时支出直接抢险费用1127.63万元,不到治理概算的三分之一。企业将准备的工资款用于抢险之后,无力发放拖欠5个月的工资,濒临破产。镇安县政府年财政收入只有2500多万,属国家级贫困县,依靠自身力量根本无法承担治理费用。

此外,资源型企业特殊生产条件引发的职业病,也是职工生命健康的“隐形杀手”。据卫生部职业病监测情况统计,截至2005年,尘肺病患者累计已有60万例,并以每年近1万例的速度在增长。全世界的尘肺病患者,中国就占了一半;而中国的尘肺病患者,煤矿工人又占了一半。我国每年死于尘肺病的人数,是因矿难和其他工伤死亡人数的3倍多。

(二)土地资源破坏严重,地质灾害频发

矿产资源开采的同时,往往伴随着自然环境破坏。多年来,由于开采沉陷造成我国东部平原矿区土地大面积积水受淹或盐渍化,西部矿区水土流失和土地荒漠化加剧,而采矿排出的大量矿渣及尾矿占用大量土地。根据国土资源部统计资料,全国因采矿而被破坏的土地已达4万多平方公里,并以每年200平方公里的速度增加,其中因矿山开采而沉陷的土地总面积已达60万公顷。被破坏的土地多为农业用地,复垦率不到12%。仅国有煤矿矸石一项,现有煤矸石山1500余座,历年堆积量达30亿吨,占地5000多公顷。各类尾矿累计约25亿吨,并以每年3亿吨的速度递增。

同时,我国每年约有40亿吨的岩石矿物被运移,诱发山体开裂、崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、水土流失、地震等各种地质灾害。最典型的就是采煤造成的地下空洞,极易形成塌陷区。非煤矿产采掘通常也在山体形成巨大的空洞,如不及时处理往往会引发山体滑坡、泥石流等严重的地质灾害。

(三)生态环境恶化,影响人类生存

地处石油开采区的陕西省靖边县青阳岔镇,以前的水质不仅甘甜,而且水位也只有10米深,全镇家家都打有水井。但因前几年私营矿主钻井时普遍没有采取相应的保护措施,从油中分离的污水直接排放,对地表水、浅层水和深层水水质均造成不同程度污染,农田无法灌溉,人畜更是无法饮用。据统计,我国每年因采矿产生的废水、废液排放量占全国废水排放总量的10%以上,处理率仅为4.28%,大量未经处理的废水排入江河湖海,严重者导致鱼虾死绝,寸草不生;而井下采矿则破坏矿区水均衡系统,也导致地下水位下降,致使水资源短缺,一些居民被迫迁移。

在采矿过程中,还往往产生大量的废气、粉尘,以及废弃物自燃产生的烟尘和二氧化硫,对居民生活环境和空气造成严重影响。例如,煤炭采矿行业中工业废气排放量达3954.3亿立方米/年,其中有害物排放量为73.13万吨/年,其中多为烟尘、二氧化硫、氮氧化物和一氧化碳。

除了矿山企业对当地生态环境的强大破坏力,生态环境恢复治理措施的滞后,是更为严重和长远的问题。一些地区环境生态状况甚至已到了崩溃的边缘,比如陕西榆林市的煤炭开采对当地生态环境造成的恶性影响,对群众的生活以及生命财产安全形成了极大影响和潜在威胁,还因此出现了返贫户、返贫村。榆林地处毛乌素沙漠边沿,生态环境非常脆弱,一经破坏几乎无法恢复,如果治理跟不上,就会造成不可逆转的生态恶化,整个矿区将在20年后失去人类生存的基本条件。

二、矿山企业安全生产条件、生态环境恶化原因分析

 ()安全生产投入不足,安全设备设施落后

相比较而言,大中型矿山企业安全生产设施设备先进齐全、生产管理井井有条,而小型矿山企业安全生产条件较为简陋、生产工艺和设备落后、安全生产管理混乱。国有企业情况一般也好于非国有企业,小型私营企业唯利是图的特征比较明显。从财务数据看,同为金矿的采掘企业,每吨矿石安全投入差距极大。山东焦家金矿和发生事故的陕西镇安金矿2005年吨矿石安全生产投入分别为38.74元和5.91元,高低相差5.5倍。邯邢冶金矿山管理局和鲁中矿业管理局同为铁矿企业,2005年采矿量分别为456.39万吨和167万吨,吨矿石安全投入分别为19.82元和10.07元,相差近一倍。当中可能有矿山地质条件和计算口径上的差别,但更多的是企业安全生产投入能力和意识的差别。考虑到我国金属非金属矿山95%以上为本质安全程度低的小型矿山,这一问题相当严重。

(二)矿山企业成本不完全,企业成本社会化

在我国传统矿山企业大多是依靠粗放式经营甚至是掠夺式开采实现自身发展,过于追求短期经济效益,而忽视了资源开发中的环境保护,尤其是在矿业不景气的时候,矿山企业无暇顾及环境治理,也不愿出大量资金来治理环境,使得矿山环境恶化趋势日益加重,尤其是个体小矿山对生态环境的破坏情况更加严重。目前,多数矿山企业成本中除了包含政府征收的“水土流失补偿费”、“土地损失补偿费”、“排污费”外,几乎没有包括环境治理的成本。以陕西榆林市金鸡滩镇东风煤矿为例,吨煤成本约为130元,其中制造成本52元、管理费用18元、安全生产费6元、维简费10.5元、增值税22元、资源费3.2元、其他规费18.5元。矿山企业成本的不完全使得企业在矿产品销售价格中没有获得足够的补偿,无力进行必要的安全投入以及环境治理,而将开采后留下的矿区治理和生态环境修复等甩给政府或社会。此外,不完全的矿产成本使得矿业市场入门成本过低,诱使各种主体纷纷投资矿山开采业务,导致矿业市场无序竞争,安全生产隐患严重,生态环境逐步恶化。

(三)监督体制不健全,财政管理关系不顺

市场经济中企业是以利润为中心的,如果缺乏有效监督,一些矿山企业很难主动承担其安全生产和环境治理恢复的责任。现实中,政府监督体制确实存在一定的问题:一是地方政府在很长一段时间内盲目追求政绩,对当地矿山企业安全生产和环境污染问题“睁一只眼,闭一只眼”,甚至动用行政权力对问题企业实施地方保护。这是一些地方安全生产投入和环境治理历史欠账严重的原因之一。二是财政部门对企业的监管关系尚待理顺。一些地市财政部门认为,财政系统“管部门的不管企业,管企业的不管部门”。由于经济政策的制定、实施大多通过部门来运作,这在很大程度上导致经济政策制定与企业运行割裂、政策执行渠道不畅,影响财政管理合力的形成。

三、从制度上解决矿山企业的安全生产和环境治理问题

解决矿山企业安全生产、环境恶化问题,需要从体制、机制和制度上研究系统的办法、措施,健全责权一致的监管体制,建立企业安全投入长效机制和环境恢复治理补偿机制,改革和完善相关的企业财务制度。

(一)明确责任主体,健全“企业为主,政府监管”的监管体制

企业理所当然是安全生产和矿山环境治理恢复的责任主体。政府作为社会管理者,承担的应是制定相关法规、规章并监督企业实施的公共责任。目前有关办法缺少明确的监督处罚手段,对一些私营和小型企业约束力较小。针对实际工作中出现的制度执行难,部门监督难的问题,国家应当充分发挥职能部门的作用,协调政府各部门对企业安全生产和环境治理的监管职能,保证制度的执行力度,形成有效的监管体制:一是发挥安监部门对企业安全生产的监管作用。可以把安全生产费用监管与安监部门安全生产许可证管理和日常安全检查相结合,对企业违反安全生产费用规定的行为,由安监部门采取暂扣直至吊销企业安全许可证的处罚。二是发挥税务部门的职能作用。企业预提相关费用而不使用的,可以由税务部门不予纳税扣除。三是发挥财政部门的职能作用。财政部门应当进一步理顺内部关系、解决权责分离的弊端,整合财政管理资源,以便有效地履行企业财政监督的职责。

 () 建立企业安全生产长效投入机制和环境恢复治理补偿机制

建立安全生产投入和环境补偿机制有赖于两个条件:一是从财务核算上完全矿产品的安全成本和环境成本,为企业建立起相应的财务储备。二是从税收政策上给予支持。在历史欠账严重的情况下,完全由企业承担安全投入和环境治理是不太现实的,而且由于企业安全生产和生态环境事故具有社会性,政府也应承担部分责任。因此,国家以税收抵扣的方式承担部分安全生产投入和环境治理成本,可以有效地发挥税收政策的鼓励和引导作用,有助于两个机制的建立。现阶段,根据国家实施可持续发展战略的要求,应当重点建立以下两项制度:

一是建立健全矿山企业安全生产费用制度,按照“成本列支,企业自用,政府监督”的原则进行管理。目前,根据财政部、国家发改委、国家煤矿安全监察局联合印发的《煤炭生产安全费用提取和使用管理办法》,煤炭企业已经建立起了该项制度,从实际情况来看,发挥了很好的作用。矿山企业安全生产费用制度的核心环节,是安全生产费用提取标准的设计。企业安全生产费用提取标准应确定为满足基本安全生产条件的低标准,同时规定实际投入超过计提部分可以据实列支。这样,可以强制那些缺乏安全生产投入意识或能力的私营或小型企业按照安监部门安全生产标准保障基本的投入,而国有大中型企业也可以按原有成本费用渠道满足较高标准的安全生产投入需求。

二是建立矿山企业环境恢复治理保证金制度,按照“企业所有、专款专用、专户储存、政府监督”的原则进行管理。矿山环境恢复治理保证金是企业专门用于本企业矿山生态环境和水资源保护、地质灾害防治、污染治理和环境恢复整治的专项资金。根据国土资源、环境保护部门在环境评估基础上,提出的矿区环境治理和生态恢复要求,矿山企业应当采取环境治理及生态恢复具体措施。矿山企业环境恢复治理保证金的提取,在财务上可以有两种方法进行处理,一种是按照环境治理和生态恢复要求预测支出规模计入矿山固定资产成本,通过计提折旧途径积累专项资金,另一种是按照矿产量及一定标准从生产成本中提出来。无论采取何种标准,国家都应贯彻可持续发展政策,准予税前扣除,予以支持和鼓励。

 

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